特稿｜吴华：公办教育能够保障教育公平吗?——基于“俱乐部模型”的观察与分析
来源《华东师范大学学报（教育科学版）》
2017年第二期
作者：吴华
摘要：通过公办教育实现教育公平是世界各国公办教育制度设计与实践的基本出发点, 也是公办教育至今没有实现的制度目标。本文通过构建权利与公平的"俱乐部模型", 对公办教育在教育公平问题上的制度性局限进行了分析, 由此得出"公办教育是产生教育不公平的制度性前提, 公办教育难以保障教育公平"的惊人结论, 并初步探讨了克服这一制度性局限的基本思路。
关键词：公办教育 教育公平 俱乐部模型 教育凭证制度
作者简介：浙江大学教育学院教授、浙江大学教育学院民办教育研究中心主任，教育领导与政策研究所所长。
希望通过公办教育来保障教育公平是一种根深蒂固的观念。2012年以来，义务教育阶段“零择校”政策在全国大行其道，被认为是“十二五”期间促进教育公平的重要政策实践。所谓“零择校”，就是在义务教育阶段的所有学生都“强制就近入学”，所有公办学校不接受学生择校。如果我们说“零择校”是违法的，大家一定会感到很吃惊也很困惑，这不但是因为社会大众 (包括我们的教育行政部门) 普遍缺乏法律规定中关于“授权性规范”和“强制性规范”的法律常识，也反映了学界对教育公平普遍的模糊认识。这其中的道理其实非常简单。《义务教育法》第十二条关于就近入学的规定，对政府而言是强制性规范，但对于家长 (适龄儿童、少年) 来说则是选择性规范，即政府有义务保障学生就近入学，但家长有权利选择就近入学，也有权利选择不就近入学。通俗地理解，就是“自愿就近入学”，而不是“强制就近入学”。在法律上，地方教育行政部门实施“零择校”即“强制就近入学”属于违法设定行政许可，直接违反了《行政许可法》第四条、第十六条第四款、第十七条的明确规定。在法理上，某一行政区 (县及以上) 内的全部公办学校的入学权利为该行政区内全体适龄儿童、少年共同享有，特别是在学校之间的差异显著时，禁止择校的做法违背了《宪法》《教育法》《义务教育法》关于学生受教育权利平等的普遍规定，于理不合。
另一个例子是，2016年1月26日，教育部发布《教育部办公厅关于做好2016年城市义务教育招生入学工作的通知》(教基一厅【2016】1号)，提出“在教育资源相对均衡的地方，要积极通过单校划片的方式，落实就近入学的要求。在目前教育资源配置不均衡、择校冲动强烈的地方，要根据实际情况，积极稳妥采取多校划片，将热点小学、初中分散至每个片区，确保各片区之间大致均衡。”此即所谓“多校划片”政策。该政策虽然在实践中会面临一些政策难题，但相对于原来的“单校划片”而言，它倒是更接近教育公平的本意。然而，其后的社会舆论对“多校划片”近乎一片反对之声，浙江省教育行政部门也公然表示不予实施 ()。2016年“两会”期间，教育部主要领导在回应“两会”代表和媒体对“多校划片”政策的关注时，坦言“多校划片”是过渡性政策，最终目的是办好每一所学校 (；)。这一回答看似稳妥，但结合近年来各级教育行政部门把“均衡发展”作为破解“择校难题”根本措施的政策思路来看，教育部给社会传递的似乎是这样的主张：择校是一种不好的行为，是老百姓在教育资源不均衡状态下的不得已行为，只要实现了义务教育均衡发展，人们就没有理由再择校了。如果我们说，就有益于教育公平而言，义务教育均衡发展的结果不是为了让人们不择校，而是要给社会提供更多择校机会，大家一定会感到更加吃惊。若要讲清楚这其中的道理，则需要重新审视我们关于公平和教育公平的流行观念。
就一个正常社会而言，要求受到公平对待是每个成员拥有的一种自然权利或道德权利。但在现实世界里，人的这种自然权利或道德权利只能通过法律或其他普遍规则规定的具体权利或法律权利来实现。经验表明，个体或群体对公平的诉求，总是或明或暗地隐含着自己拥有与比较对象同样的权利。在拥有相同权利的人群中，如果有人得到了额外利益或有人受到了歧视，人们就会认为这是不公平的。如果这个前提 (“拥有相同权利”) 不成立，那么在他们之间讨论谁受到公平或不公平对待是没有意义的。比如，在中国的九年义务教育和其他国家的十二年或其他年数的义务教育之间比较是否公平，就是一件没有意义的事情。虽然公平的权利前提是一个显而易见的事实，但在讨论公平时这一前提却受到普遍的忽视。因此，清晰界定权利并将对公平问题的讨论限定在拥有相同权利的人之间，就成为判断公平与否的必要前提。
那么，作为判断人们是否受到公平对待前提的权利又是从哪里来的？对权利来源的讨论是法哲学与政治哲学的一个复杂而重要的主题，而且它还经常被历史和逻辑的层层迷雾所遮蔽，令一般大众望而却步 ()。不过，我们也可以绕过这些复杂的讨论，从人类社会的普遍现象中找到认识权利来源的新视角。
人类社会的每一个成员从自己的经验中都可以观察和体验到，我们的每一项权利都源于自己的身份，大到你是否能出席全球治理的G20峰会，小到你是否能进男厕所而不被赶出去，都是因为你拥有或不拥有某种身份属性。这里的“身份”概念与法理学中所谓“权利五要素”(利益、主张、资格、力量、自由) 的“资格”相近，但具有更为宽泛的适用情景。这一差异也对后面讨论权利的“俱乐部模型”至关重要。同时，对“身份”在权利来源中的观察和价值判定也不局限于人身权，对财产权甚至社员权也同样成立。这里需要特别强调的是，此处所谓的“身份”，与梅因 (Henry Summer Maine, 1822-1888) 对社会历史进程所做的判断——“从身份到契约”中所说的“身份”，内涵完全不同，我们只是在所明示的意义上使用这一概念。因此，本文的“身份”含义既包括了个体种种不可选择的人身属性，比如血缘、性别等，同时也将一切可以体现个体自由意志的类别属性包括在内，比如国籍、职业等等。如此界定的身份具有两个重要的功能：第一，把一些人与另一些人区分开来，这意味着，除了“人”这种身份以外的任何一种身份都只能被部分人所拥有，否则身份就丧失了它的识别功能；第二，一个人可以同时拥有多种身份，这些不同的身份可以形成包容、交叉或独立的复杂关系。比如，浙江人和杭州人是包容关系，教师和男人是交叉关系，读者和公务员是独立关系等等。利用我们关于身份的经验认知，可以建立起理解权利来源的一种新视角，即本文在后面讨论教育公平之基础的“俱乐部模型”。
我们先来观察现实世界的“俱乐部”。“俱乐部”是现代社会一种重要的组织形态，各种各样的“俱乐部”虽然其形式、对象、主题和规则各异，但它们的共同特征是只为“俱乐部”成员提供约定的产品或服务。要获得此种特殊产品或服务必须以获得成员资格为前提。根据成员资格获取方式的不同，“俱乐部”可以分为可交易和不可交易的两类，前者的成员资格对外开放，申请人可以通过市场交易获得，如各种非职业运动员的体育“俱乐部”、交通工具乘员等等；后者的成员资格不对外开放，成员一般不需要申请而是由某种既有的身份自动获取，如军官“俱乐部”、教师“俱乐部”等，“俱乐部”的这种属性叫做“身份约束”(相当于“排他性”)。与此同时，在“俱乐部”内部，没有成员受到歧视或享有特权，这叫“权利平等”(相当于“非竞争性”)。“俱乐部”的上述特征成为福利经济学或公共产品理论中准公共产品——“俱乐部产品”的现实背景。
现实世界的“俱乐部”还有一个普遍的现象，即一个大“俱乐部”下面常常包含若干小“俱乐部”。比如在体育俱乐部内部还有“棋类俱乐部”“球类俱乐部”等，由此形成了一个“俱乐部”内部还有更小的“俱乐部”的“嵌套式”结构。“俱乐部”的这种“嵌套结构”是我们理解“不公平感”的关键所在。比如，我们在上海和贵州之间比较义务教育生均经费差距时产生的“不公平感”，就是因为我们忽略了上海和贵州是两个独立的“义务教育俱乐部”。因此，除非修改义务教育法，否则，由此感到的不公平 (权利伤害) 是无法得到法律救济的。
“俱乐部”的概念还可以进一步扩张，使之成为解释权利来源的普适模型。只要我们将“为成员提供平等的权利”作为一切“俱乐部”的共同特征，那么，不但一切社会组织 (无论是营利组织还是非营利组织，或者法人组织还是非法人组织) 都可以被看成是“俱乐部”。而且，任何一个具有某种相同身份 (属性、特征) 的群体 (无论在该群体成员之间是否存在真实的联系)，也都可以作为“俱乐部”来理解和分析。在这个意义上，整个国家是一个公民享有宪法权利的“大俱乐部”，获得公民资格是享有宪法权利的前提。在这个“大俱乐部”内部，又通过设置更特殊的身份资格形成了拥有特殊权利的“小俱乐部”，由此在法律权利内部进一步形成了名义权利和可行权利的复杂结构。以义务教育为例，虽然宪法和教育法规定了凡中国公民都有接受义务教育的平等权利，但这种权利的实现在上海和浙江是不一样的，在上海的每一个区县和在浙江的每一个区县也都是不一样的。“俱乐部”的嵌套结构与排他性的结合为公共产品提供了更加灵活的多种组合方式，但同时也成为歧视和特权的一个重要来源。
在以上分析的基础上，我们得到了关于权利和公平的一种直观判断：权利是一种俱乐部产品。更确切地说，权利是俱乐部为其成员提供的公共产品。显然，此处所指的“俱乐部产品”已经不同于公共产品理论所指的“俱乐部产品”了。前一个“俱乐部产品”指任意俱乐部为其成员提供的“排他性的平等权利”，后一个“俱乐部产品”指具有“排他性”和“非竞争性”的产品或劳务。
利用权利来源的“俱乐部模型”，我们就可以很容易地得出公平也是俱乐部为其成员提供的公共产品的结论。因此，对公平的讨论必须以明示或隐含的俱乐部为边界，因为在不同的俱乐部之间不存在、也无法讨论公平问题。在俱乐部内部讨论公平问题时，只需要也只有唯一标准：同样的人同样对待。以往所谓“不同的人不同对待”的纵向公平准则，不应被理解为在不同的俱乐部之间的比较，而应被理解为在不同的俱乐部内部仍然以“同样的人同样对待”进行判断。比如，讨论社会政策向弱势群体倾斜是否公平这一问题，其评价标准并不是看弱势群体是否受到优待，而是看同样的弱势群体是否受到了同样的优待。否则，在不同群体之间讨论权利的差异设定是否公平，不但在逻辑上是不自洽的，在观念上难以形成共识，而且在实践上也无法说明其合理性。
利用“俱乐部模型”，我们可以从实践理性的视角获得对公平的新理解。与诺齐克、罗尔斯等经典作家对公平所做的完全抽象的讨论不同，现实的观察表明，没有脱离具体权利的公平，而具体的权利只能存在于有明确成员界限的俱乐部之中。所以，公平只能是一种俱乐部产品，它为身份相同的俱乐部成员提供相同的权利保障。
由此，我们可以获得关于公平的若干重要判断和推论：
1.公平以权利为前提。权利或者来源于法律，即所谓的法律权利或法定权利；或者来源于习俗、惯例、文化等，即所谓的道德权利或非法定权利。在现代国家，法律权利已经成为公民权利的主要来源和唯一能够得到法律救济的权利来源，也只有法定权利才能规定公民能做什么和不能做什么，而道德权利只能倡导社会成员应该做什么或不应该做什么。因此，只有建立在法定权利基础上的公平才是可以保障的公平。
2.公平的实现受俱乐部所能提供的公共资源的制约。公平是俱乐部为其成员提供的公共产品之一，是所有俱乐部都要提供的公共产品。历史和现实的观察表明，如果俱乐部不能向其成员提供公平这种公共产品，俱乐部就将面临解体的风险。但俱乐部的这一普遍功能受到自身资源能力的限制，义务教育就是说明俱乐部这一特性的典型案例。虽然宪法、教育法、义务教育法规定了适龄少年儿童拥有平等接受义务教育的权利，但他们实际接受的义务教育受到县域财政能力 (公共资源) 的制约，不要说目前根本不可能在全国 (国家俱乐部) 水平上实现义务教育公平，也不可能在省域 (中俱乐部) 水平上实现义务教育公平，就是在县域 (小俱乐部) 水平上实现义务教育公平，任务也还十分艰巨。因此，得不到公共资源支撑的权利必定产生不公平的结果。
3.公平的种类。公平的本意是“同样的人同样对待”，如果俱乐部对公共产品具有无限的供给能力，则公平问题将不复存在。但是，现实世界的俱乐部公共产品的供给能力总是有限的，在俱乐部提供的公共产品具有差异性，或提供的公共产品相对于成员需求处于稀缺状态时，俱乐部将在两种不同形态的公平产品间进行选择或同时提供这两种公平产品：第一种是竞争性公平，比如在体育竞赛、美国大选等一切具有强烈竞争性质的活动中，大家争夺的俱乐部产品只能被竞争中胜出的个别人或少数人拥有。为了保证此类活动符合公平法则，活动本身需要同时满足权利平等、机会开放、规则合理的要求，至于谁成为赢家并不重要。第二种是分享性公平，当俱乐部提供的公共产品成为俱乐部成员共同的利益诉求时，平等分享俱乐部的公共产品成为保证公平的唯一选择，除此以外的任何其他方案都是不公平的。
4.消除不公平的基本策略。当俱乐部向其成员提供分享性公平受到挑战时，有以下三种基本的策略及其组合可供选择：第一种策略，保持俱乐部规模不变，增加公共产品供给；第二种策略，缩小俱乐部规模，保持俱乐部公共产品供给不变；第三种策略，解散俱乐部，即放弃提供公共产品。第一、第二种策略很容易理解，而要理解第三种策略，则必须改变我们以往习以为常的公平观念。
借助“俱乐部模型”的普适推理，我们可以为教育公平给出简洁而清晰的表述：教育公平就是同样的人接受同样的教育。“同样的人”是指权利相同的个体，“权利”是指由法律保障和可以实现的权利。借助“俱乐部模型”改善我国教育公平的政策设计，可以有以下三种基本策略：
第一种策略，撤除一切“小俱乐部”的藩篱，由中央政府提供统一的教育基本公共服务。这种制度在形式上最为公平，但得不到目前分级财政体制的财力支撑，也不符合效率原则，不具有可行性。
第二种策略，通过立法建立与当前分级财政体制适应的俱乐部嵌套结构，在国家俱乐部下面套省俱乐部，在省俱乐部下面套县区俱乐部，对教育公平的追求简化为在县区这个小俱乐部内部实现“同样的人受同样的教育”，相当于目前推行的县域义务教育均衡发展。显而易见，第二种策略比第一种策略可以更好地调动地方的积极性，并且具有可行性。当然，如果局限于公共财政提供的基本公共服务，两种策略都无法满足社会对多样化教育产品的需要，但这已经无关教育公平了。
第三种策略，是在第二种策略的基础上增加民办教育的功能，一方面用公共财政保障教育基本公共服务均等化，另一方面又通过市场机制增加教育的选择性。这样不但能够增加教育产品的供给，而且能够更好地体现教育公平的实质内涵——为每个受教育者的自由和充分发展开辟可能性。
在对教育公平问题的讨论中，目前流行的观点认为：结果公平是教育公平的高级阶段，因为它能真正实现教育的理想——让每一个学生得到自由而充分的发展。但几乎所有的论者都忽略了对实现这一愿景可行路径的讨论。如果我们分析这些论者从起点公平到过程公平再到结果公平的论述逻辑，就可以发现其中隐含着结果公平也要用公共资源来保证的推理，这个结果与我们利用“俱乐部模型”对教育公平的分析结论大相径庭。现在我们要问：为了让不同的学生都能得到自由而充分的发展，势必要让他们接受不同的教育，但当这些不同的教育都由公共资源支撑时，显然违背了“同样的人同样对待”的公平法则。那么，是否可以通过立法给教育上发展不同的人确立不同的权利——让他们进入不同的俱乐部以消解公平问题？这也显然是不可能的。因为我们虽然可以通过立法给予社会学意义上的弱势群体以享有更多公共资源的权利，但要为教育中的差异化个体普遍确立差异化的权利，这无论在法律上还是在教育实践中都是不可行的。由公共财政支撑的基本公共服务均等化对于提供多样化的教育产品存在制度性障碍的这个事实，决定了第三种策略应该受到优先关注。
基于上述判断，我们可以重新认识和理解教育公平，并且能够合乎逻辑地得出改善教育公平的基本思路。
(一) 权利与教育公平
借助公平的“俱乐部模型”的分析逻辑可以发现，教育公平也是一种俱乐部产品，但却只是公办教育这个俱乐部的公共产品，因为只有在公办教育中我们才有平等的权利，这是讨论教育公平时必须明确的俱乐部边界。在中国讨论教育公平，必须以公民身份为国家俱乐部的边界，以《中华人民共和国宪法》第三十三条 (中华人民共和国公民在法律面前一律平等)、第四十六条 (中华人民共和国公民有受教育的权利与义务) 的规定为权利边界。据此，在教育领域的一切特权和歧视都是不公平的。从理论上讲，改善教育公平的制度创新就是消除内部小俱乐部的过程。但是，由于上述宪法规定的教育权利的实现受到现实社会制度的制约，因此，每一个历史时期教育权利的实际保障，只能依据当时法律规范的“地方俱乐部”和教育“学段 (类型) 俱乐部”的边界和权利边界来考察。
在义务教育领域，《中华人民共和国义务教育法》第七条的规定 (义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制) 设置了一个包括国家、省、县的三层俱乐部体系。按上述宪法第三十三条、第四十六条规定，以及《义务教育法》第四条 (凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、少年，不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等，依法享有平等接受义务教育的权利，并履行接受义务教育的义务) 规定，这三个俱乐部应该具有相同的权利边界，否则就是不公平的。但是，由于受到现行财政体制、行政体制和办学体制的制约，评价和改善义务教育公平状态需要在县、省和全国三个层次分别讨论，目前权利保障 (公平推进) 的重点还只能以县为权利俱乐部边界。仅以流动人口子女入学为例。在以往按户籍地管理的义务教育体制下，流动人口子女和户籍人口子女分属两个不同的义务教育权利俱乐部。地方政府对流动人口子女在流入地接受义务教育设置的各种准入门槛，就与宪法、教育法和义务教育法的相关规定冲突，因而是不公平的。
在学前教育领域，至今没有法律明确规定公民拥有怎样的学前教育权利。2015年，全国学前教育毛入园率达到了75%，说明全国尚有25%以上的学前儿童没有享受学前教育。考虑到当年民办学前教育对总入园率提供了50%以上的贡献，说明全国至少有75%的学前儿童没有享受公办学前教育。享受了公办学前教育的这类人群相当于加入了一个学前教育的特权俱乐部，因而也是不公平的。
表面上看，学前教育的不公平与义务教育的不公平具有明显不同的性质，前者是入学机会的不公平 (是否有学可上)，后者则是教育质量的不公平 (能上什么样的学校)，但在我们的分析框架中，它们都是同一个问题，即特权和歧视的问题，也就是“同样的人没有受到同样对待”的问题。
在高中 (阶段) 教育领域，除了与义务教育阶段和学前教育阶段一样存在同样的特权与歧视问题以外，还有一个目前在全国普遍存在的特殊歧视问题，即以中考分数将初中毕业生强制划分为普高和职高两个俱乐部，这种权利设定不符合宪法和教育法的相关规定，因而也是不公平的。
在高等教育领域，特殊阶层教育权利缺失、区域高等教育入学机会差距等都是受到社会严重关切的教育不公平问题。
概括起来，从学前教育到高等教育的每一个不公平现象，最终都可以归结为由宪法和其他教育法律规定的公民平等的教育权利没有受到法律保障的问题。因此，消除制度性歧视乃是改善教育公平的根本途径。但是，一旦消除了阻碍教育公平的制度性歧视以后，我们的教育体系和我们的学校教育是否就能令人满意呢？未必尽然。只要教育资源，特别是优质教育资源的总量不足，就一定会导致失利者的不满，因此，增加教育资源供给和扩大受教育者的权利，仍然是改善教育公平首当其冲的要求。
(二) 自由与教育公平
自由在我们国家是一个倍受争议的话题，也是在教育政策设计中被严重忽视的一种教育权利，这方面的典型例子是政府对《义务教育法》“就近入学”规定的理解和执行。《义务教育法》第十二条规定：“地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学”。这个规定明显是对政府的义务性规范或称强制性规范，而对受教育者则是授权性规范或称选择性规范，通俗地说，就是“自愿就近入学”。但在实际执行中，地方教育行政部门总是将其曲解为对政府的选择性规范和对受教育者的强制性规范，变成了事实上的“强制就近入学”，严重侵犯了受教育者的合法权利。理论上，对公民在教育中的选择权 (自由) 的普遍限制并不必然损害教育公平 (只要“同样的人受到同样对待”)，也正是因为这个原因，对公民教育选择权的不当限制通常都因无知而被忽视了。
自由对教育公平的积极意义在民办教育中得到了充分体现。一方面，由于民办教育承担了部分公共财政的责任，使薄弱学校、弱势群体和欠发达地区能够获得更多的公共财政资源，推动了整个教育体系实现“帕累托改进”。最近5年来，民办教育的财政贡献每年都超过3000亿元。以2013年为例，当年民办学校在校学生4078万，占全国学生总数的16%，全国财政性教育经费总额为24488.22亿元，其中民办学校得到财政拨款227.51亿元，即民办教育用不到1%的公共教育资源向社会提供了16%的公共教育服务。如果没有民办教育，政府要提供同样的教育服务至少需要付出16倍的努力。另一方面，民办教育为受教育者在公办教育之外增加的教育选择机会，尽管并没有改变他们对公共教育资源的分享状态，但自由选择带来的教育利益增量，无疑能够提升他们对教育公平的评价，也更有利于学生的自由发展。
在公办教育内部，更多的选择通常也有助于教育公平的改善而不是相反，因为更多的选择意味着个体的权利得到更多的尊重和保障，而这恰恰是人们追求公平背后的目的。在这个问题上，目前有一种流行的观点，似乎认为以教育公平为旗帜的教育均衡发展的目的是为了减少“择校”, 这显然错误理解了公平与自由的关系。如果义务教育均衡发展的结果是大家都不“择校”了，那么，这要么是我们的公办学校已经完全丧失了自己的个性，要么是公众的教育权利遭到了更加严重的侵犯。
在人类社会早期，没有学校和其他专门的教育机构，家长承担了子女的大部分教育责任，此时各家各户的教育完全依赖于家长的经验，其内容、形式和成效各不相同，但并不存在教育不公平的问题。其后有了学校或其他教育机构，这些学校或机构是由私人提供的，但也不存在教育不公平问题。两千五百年前孔子授徒，以及在其后的一切私立教育中，存在教育不公平问题吗？虽然那时有人可以进学校接受教育，但更多的社会成员却没有进学校受教育的机会，这是教育不公平吗？这不是社会不公平。但如果这些学校或机构的教育活动是公立的或以公共资源支撑，而一部分社会成员的教育权利却不能平等实现，或者被排斥在教育活动之外，或者只能接受较差的教育时，这才是教育不公平，因为同样的人没有受到同样的对待。这两种情形的区别在于：在前一种情形中，不同的社会成员对于私立教育资源并不享有同等的权利；而在后一种情形中，不同的社会成员对于公立教育资源却享有同等的权利。由此我们可以得到一个出乎大多数人意料的结论：教育不公平是公立教育的产物。虽然在私立教育内部也存在教育不公平的问题，即同样的人没有受到同样的对待，但这种不公平与我们讨论的教育不公平显然不是同一个问题，而且也同样可以纳入“俱乐部模型”讨论。
这个结论既与流行的观念大相径庭，似乎也与人们的经验相悖，但只有在一种情况下它才是不成立的，即同样的人受到同样对待的公办教育。从我们上面描述的教育现象来看，公办教育要满足这个要求实在是太困难了，甚至我们可以说，教育不公平是公办教育难以克服的内在弊端。这个看似不可能的结论在全球范围内却是一个普遍的事实，而中国就是支持这个结论的典型案例。在全国范围内，从学前教育到高等教育，所有公办学校都没有在全国水平上实现均衡配置，同样的人无法享受同样的教育，这是教育不公平。下面的是《2015年全国教育经费执行情况统计公报》的结果之一，在省级行政区之间公共教育资源的差距也是一目了然的。如果我们缩小这个公办教育俱乐部的边界，在我国各省级行政区内，也没有一个省级区域能够实现公办教育资源的均衡配置，这当然也是教育不公平。
如果我们进一步缩小这个公办教育俱乐部的边界，并且只考察义务教育这个最需要也最应该率先实现教育公平的小俱乐部，情况又是如何呢？以国家“义务教育基本均衡县”的评估结果为例，截止到2013年底，教育部公布全国有22个省区的280个县 (区) 通过了国家教育督导团“义务教育基本均衡县”的合格验收。但是，即便是这些通过验收的县，校际之间在办学条件和教育质量上仍然存在明显的差距。从教育部公布的验收数据中 () 可见，仅生均教学仪器设备值一项指标，县内小学的差异系数平均达0.57，结合同时公布的生均教学仪器设备值平均数推算，至少有三分之一的学校生均教学仪器设备值的校际差距在1000元以上; 有超过一半的省份，省内县际平均数差距更达8倍以上 (教育部，2013)。这难道不是教育不公平吗？截止至2016年底，我们有更多的县 (区) 通过了国家“义务教育基本均衡县”的评估，但前述问题并没有得到明显的改善。
也许我们会说，“相对于十年前而言，义务教育均衡化水平已经大幅提高了”。姑且不论这个判断的客观性与合理性如何，但就公办教育至今还没有实现均衡配置这个事实而言，“公办教育是不公平的”这个结论并不需要修正。今后是否要修正？从西方发达国家的实践来看，我们对此难以乐观。
2016年3月21日，《中国青年》报提供的另一份研究结果 () 表明，中国城乡之间的基础教育差距令人担扰。具体表现在以下几个方面：
第一是学校教育。城镇学校在硬件和师资水平方面大幅度超过农村学校，城镇学生自小就接受优质教育，其优势甚至起于幼儿园时期, 比如城市会有国外教师任教的双语幼儿园。城乡教育差异的关键在于师资。城市和经济发达地区中小学已经可以留用更多博士、硕士作为教师。与此同时，由于师资可以基于市场原则自由流动，因此城市和经济发达地区对农村优秀师资还存在“吸血”效应。这就意味着，农村教师在积累了丰富教育经验、取得很好教育成绩之后，基于工资等条件的巨大差距，优秀教师会向城市和经济发达地区流动。《中国青年报》2015年9月曾发表社科院博士后李涛对四川贫困县基础教育的田野调查研究，其发现在村落社会中农村教育体系仅仅作为“人才抽水机”而存在，是整条教育生态链中价值位阶上的“最末端”。在李涛所参与的对江西、重庆等9省20个区县调研中发现，在5285个总体有效样本数中，发生过事实性流动的高达3366个；在样本量为2274个的农村教师中，有1556个教师具有潜在外部流动意愿，其中，乡镇中学教师潜在外流比例最高，为76.51%。农村教师群体中事实性流失率和潜在性流失率都偏高。
第二，作为对学校教育的补充，城镇学生接受大量的课外补习教育 (影子教育)，这类教育不仅与课程学习内容相联系，甚至延伸至体育、音乐、演讲、国外旅行等素质教育层面。城镇学生不仅在课程学习成绩上优于农村学生，还在各类技能、素养、信心等方面全面超过农村学生。曾满超等人对我国初中生课外学习城乡差异的分析表明，城镇学生参加课外补习的比例和相关支出均高于农村学生。薛海平使用中国家庭追踪调查2012年数据研究课外补习，发现来自较好家庭社会经济背景以及大中城市的学生更可能接受课外补习，其结论认为：我国义务教育阶段课外补习活动，更加扩大了城乡和不同阶层义务教育阶段的学生获得教育资源和教育结果的差距。
第三是家庭因素。城镇学生家庭中的父母以及其他亲属有更好学历、背景、视野以及领先的教育观念，在学生学业帮助、挫折辅助、视野开阔等方面能为子女提供农村家庭无法提供的教育背景和帮助。如果考虑流动儿童、留守儿童等因素，这项差异更加显著。
第四是环境因素。城镇学生成长的环境更加开放和现代化，学生会很早接触网络、艺术馆、博物馆、动物园、音乐艺术演出等，受到国际化、开放、现代多方面观念潜移默化的影响，因而可以对其未来职业有所了解和规划。这些因素对学生未来成长十分重要，是农村环境很难提供的因素。
美国的情况也不容乐观。中国教育科学研究院教育理论研究中心王晓燕和北京师范大学社会发展与公共政策学院尚立富的研究表明，城乡教育发展差距在美国同样存在 ()。
目前受到官、学、民三界热捧的芬兰教育似乎是一个例外。芬兰的中学生自2000年以来因多次在国际经合组织举办的“国际学生评估项目”(PISA，programme for international student assessment) 连续蝉联第一而受到国际社会关注。2009年，因中国上海学生囊括阅读、数学、科学素养成绩第一，以及陈之华《芬兰教育全球第一的秘密》(中国青年出版社，2009) 一书的出版，全面引爆了国内的“芬兰教育热”。关于芬兰教育的讨论已经有了大量的公开发表的文章，给我们塑造了公办教育高质量、高公平的生动图景，似乎重新点燃了人们对公办教育的热情和期待。但是，如果我们注意到芬兰教育与本文主题相关的若干特征，如“充足的资源”“无差别的办学理念与教育方式”“高度自主的办学自由”等特点，即在芬兰的公办教育体系中，你既可以在任何一所学校获得到相同的教育，但同时你也可以在任何一所学校中得到不同的教育。由此，“芬兰教育”不但不构成对“教育公平俱乐部模型”的挑战，而且为我们深入理解该模型提供了难得的典型案例。
即使排除了“芬兰教育”，我们也难免还会产生一个疑问：既然公办教育天然产生教育不公平，那么为什么世界上几乎所有国家在基础教育阶段都是以公办教育为主呢？为了回答这个问题，我们不妨设想一下没有公办教育的情形。可以肯定的是，在没有公办教育时，大众受教育权利的实现必将受到支付能力或特权身份的双重影响，无钱无势的社会弱势群体将被合法地排斥在教育或优质教育之外。在这种教育格局中，虽然由公办教育产生的内生性教育不公平不复存在，但由经济、社会因素带来的外源性教育不平等将成为社会成员平等教育权利实现的基本障碍。于是，我们必须在两种不利因素之间做出选择：要教育不平等，还是要教育不公平？现在看来，世界各国的实践已经做出了选择：为了减少教育不平等，宁可接受教育不公平。
“芬兰教育”的实践给我们提出的是另一个问题：什么样的公办教育能保障教育公平？
有没有公平的或消除了不公平的公办教育呢？换句话说，公办教育能够为全体国民在教育领域提供“分享性公平”吗？从前面的讨论结果来看，由于公共财力的限制和学校的差异化特征，传统意义上的公办教育是不可能承担这一使命的。“芬兰教育”的成功，不但有“资源充足性”的支撑，而且“高度的办学自由”与“无区别的办学方式与办学结果”的结合在一定程度上减少了国民对教育不公平的关注。因为在教育结果已经不受家长 (学生) 教育选择行为的影响时，就有可能开辟出公办教育实现教育公平的独特道路。但这一模式受到经济、文化、教育独特性的高度制约，并不具有普遍意义。
中国若要实现“芬兰式”的教育公平，那么普遍的“小班小校”应成为必要的前提，否则就无法保证在所有的学校都能得到相同的教育；此外，还要大幅降低生师比，保证在每一所学校中都有足够多的高素质教师；并且，还要在制度和观念上消除一切竞争性激励，否则就无法保证在每一所学校都能得到相同的教育。由此可见，在中国若要由公办学校提供这种“芬兰式”的教育公平，在目前还没有实现的可能。未来有没有可能呢？如果普遍的“小班小校”这个必要前提不成立，那么也同样不敢设想。
至今为止，在全球范围内没有一个国家的公办教育能够在严格意义上消除教育不公平，芬兰同样不能例外。但如果我们不把公办教育局限在公办学校的狭隘视野中，那么，消除教育不公平的公办教育在理论上就有了不同于芬兰教育的第二种可能路径，这种公平的公办教育最核心的制度设计叫做“教育凭证制度”。
所谓“教育凭证制度”，是指政府向每个学龄儿童发放可用于购买学校教育服务的有价凭证。学生可依此凭证部分或全部冲抵学校的学杂费，学校则将收取的全部凭证到政府换取与凭证面值相当的财政经费。该政策方案最先为美国经济学家弗里德曼于1955年在《经济学与公众利益》一文中提出，他希望由此引起公办学校的竞争以提高公办教育质量。因为如此一来，学校获得公共教育经费的多少就取决于就读学生的数量，而学生数量又取决于学校对学生 (家长) 的吸引力，由此引导学校把提高教育质量和形成办学特色与学校的生存发展紧密联系在一起，从而自觉地为社会提供更好的教育服务 (, 第83-104页)。
国内的“教育凭证制度”实践 (俗称“教育券”)，自2001年开始在浙江长兴 () 等地开展试验以来，全国各地从南到北、从城市到农村、从普通教育到职业教育、从学历教育到非学历教育、从幼儿教育到高等教育等，几乎在教育活动的各个领域都开展了形式各异的政策试验，其中虽然不乏成功的案例，但总体上来说，至今并没有取得突破性的进展，与当初人们对它的期望形成极大的反差 (参见)。从我们在2005年对此所作的一个总结性评论来看，“教育券”在中国失败的主要原因有如下几个方面：第一，制度冲突——教育财政制度、教师工资制度和学生入学制度等，都不支持“教育券”所需要的自由择校制度；第二，观念冲突——政府和社会都不接受从“公办学校财政”向“公共教育财政”的转轨，也难以接受公共教育资源对公办学校进行竞争性配置的失落感；第三，利益冲突——公办学校特权地位的丧失、政府公共资源配置权力的受限和强势学校教师劳动价值的稀释。这些因素表明，“教育券”的理念和制度设计在当时还不适应中国社会经济、政治、文化和教育发展的需要 ()。前两年，深圳市对民办学校按学生人数提供财政资助的政策，是目前国内最接近“教育凭证制度”的“学生权利平等理念”的政策实践，但并没有应用到公办教育体系之中 ()。
但是，我们在此倡导的“教育凭证制度”，与弗里德曼以及其后大部分人希望它所发挥的效率功能不同，它是基于学生在公办教育中的权利平等和实现这种平等权利所必然得出的优选政策方案。只要我们承认每个适龄少年儿童的受教育权利是平等的，只要我们承认学校之间的真实差异是永远不可消除的，只要我们承认受教育者拥有自己选择的权利，并且承认自由选择比由政府代替他们选择更为合理的话，那么，除了“教育券”之外，我们还有其他更好的途径吗？当然，“教育券”也不能解决一切问题。但是，只有“教育券”才能同时实现保障公平、提高效率、扩张自由和促进发展的公共政策目标。在这个意义上而言，如果将政府目前努力推进的公办学校均衡发展政策与“教育凭证制度”相结合，势必可以起到事半功倍的作用。
在教育公平的“俱乐部模型”当中，一种能够整合当前体制资源的“义务教育凭证制度”可以这样来设计：在一个由中央财政、省财政和县财政共同出资、分级管理、统一核算的“国家义务教育凭证制度”中，各级政府向其教育事权范围内的全体学生发放等额的“教育凭证”；中央政府向全国范围内的适龄少年儿童发放“国家义务教育凭证”。与此同时，各省人民政府向本省范围内的适龄少年儿童发放“省级义务教育凭证”，各县人民政府向本县范围内的适龄少年儿童发放“县级义务教育凭证”。在如此构建的“国家义务教育凭证体系”中，每个适龄少年儿童凭借人手一份 (国家、省、县共三张) 的“义务教育凭证”在本县、本省和全国范围内自由选择学校。无论公办还是民办学校，从政府获取的财政资金只取决于从学生那里得到的“教育券”，但民办学校可以在“教育券”之外收取额外费用。由于学生手中的“省级义务教育凭证”和“县级义务教育凭证”的差异，各县学生拥有的“义务教育凭证”总额是不同的，但他们在国家“义务教育俱乐部”的每一个层级上都受到了同样的对待，从而实现了教育公平的理念与现实的完美结合。
学生获取和使用各级政府发放的“义务教育凭证”，学校收取学生出具的“义务教育凭证”并向政府进行财政资金的结算，以及各级政府对“义务教育凭证”的出资与管理，在现行的学生学籍管理、银行和财政体系内都可以便捷地完成。
这个政策设计在保障流动人口子女特别是农民工子女的受教育权利，合理平衡中央和地方、流入地和流出地政府的财政责任方面所体现的对教育公平、教育效率和学生与家长教育选择权的促进作用方面，更是其他政策方案所无法企及的。而所有这一切, 都只是基于“俱乐部模型”的一个自然推理。当然，基于教育公平理念的“教育凭证制度”的实施，也需要保证公办学校之间的差距不能太大，否则，同样面值的“教育券”在不同公办学校获得的教育价值就有可能产生不可忽视的影响，这也就违背了“教育券”作为教育公平政策工具的内在逻辑。这也许是我们重新找回对公办教育信心的一个理由：公办教育虽然不能消除教育不公平，但更均衡的公办教育也意味着更少的教育不公平和实现更高教育公平的一个必要阶段。
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